Urbanisme commercial : la croisade des centres commerciaux contre la loi Elan

Le Conseil constitutionnel a tranché dans une décision publiée le 12 mars 2020 : les dispositions sur l'urbanisme commercial de la loi Elan du 23 novembre 2018 ne "méconnaissent aucun autre droit ou liberté que la Constitution garantit" et "doivent être déclarées conformes à la Constitution". La question prioritaire de constitutionnalité avait été posée par le Conseil national des centres commerciaux (CNCC), par la SCP Piwnica et Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation. Pour lutter contre la dévitalisation commerciale de certains territoires, la loi Elan a en effet enrichi plusieurs dispositions du code de commerce concernant les demandes d'autorisation d'exploitation commerciale (AEC). Parmi ces nouveautés : l'obligation pour les demandeurs de fournir une étude d'impact évaluant les effets du projet sur l'animation et le développement économiques des centres-villes du territoire concerné et sur l'emploi. L'étude doit en outre établir qu'aucune friche existante en centre-ville, ou à défaut en périphérie, ne permet l'accueil du projet.
Pour le CNCC, cette mesure portait atteinte au principe de constitutionnalité de la liberté d'entreprendre. Mais le Conseil constitutionnel n'est pas de cet avis. Il considère qu'il s'agit simplement d'un critère supplémentaire pour l'appréciation globale des effets du projet sur l'aménagement du territoire, et notamment sur le rééquilibrage des agglomérations par le développement des activités en centre-ville. En particulier, ces dispositions "ne subordonnent pas la délivrance de l'autorisation à l'absence de toute incidence négative sur le tissu commercial des centres-villes mentionnés par ces dispositions", précisent les Sages dans leur décision.

Une démarche qui s'inscrit dans un contentieux plus global

Le CNCC prend acte de la décision du Conseil constitutionnel. Mais sa démarche n'en est pas pour autant terminée. Initialement, le CNCC avait demandé au Conseil d'État d'annuler cette disposition mais aussi deux autres, issues de la loi Elan, à savoir l'instauration d'un moratoire des demandes d'autorisation d'exploitation commerciale en périphérie des opérations de revitalisations de territoire (ORT), et le contrôle a posteriori du respect de l'autorisation d'exploitation commerciale, matérialisé par le certificat de conformité. Suite à la décision du Conseil constitutionnel, l'avis du Conseil d'État concernant ces points devrait intervenir dans les prochains jours.
Ensuite, la balle sera dans le camp de la Commission européenne. Car "notre démarche s'inscrit dans un contentieux plus global", détaille Dorian Lamarre, directeur des affaires publiques au CNCC. Le CNCC a en effet lancé un recours en manquement auprès de la Commission européenne sur ces points de la loi Elan dès décembre 2019, les dispositions étant selon lui contraires à la liberté d'entreprendre et donc à la directive Services. La suite ? "La Commission européenne peut décider d'instruire le dossier après des échanges avec la France, et de classer l'affaire. Mais elle peut aussi demander à l'État de modifier sa législation, et dans ce cas, soit la France accepte, soit elle ne bouge pas et la Commission peut porter le dossier devant la Cour européenne de justice. Cela peut prendre une bonne année sauf si l'affaire est classée sans suite, mais nos échanges avec la Commission européenne nous laissent penser que ce ne sera pas le cas", assure Dorian Lamarre.

"Potentiellement 80% du territoire pourrait être mis sous moratoire"

D'autres pays, dont la Hongrie, se seraient fait retoquer leur décision par la Commission européenne. "Et il s'agissait de dispositifs, des moratoires en l'occurrence, plus légers que ceux prévus dans le cadre de la loi Elan", précise Dorian Lamarre. Le CNCC garde donc espoir. Car pour l'association, les impacts sont nombreux. "L'analyse d'impact peut être produite par une chambre de commerce et d'industrie, qui siège à la CDAC, et qui, même si elle n'a pas de droit de vote, peut devenir juge et partie, provoquant des conflits d'intérêt", soutient Dorian Lamarre.
Concernant les moratoires, même si la circulaire publiée en novembre 2019 encadre strictement leur application, des préfectures en ont déjà fait usage. Tel est le cas du préfet de l'Allier qui a déclaré deux moratoires en janvier 2020. La préfecture a ainsi suspendu la procédure d'enregistrement et d'examen des demandes pour l'extension d'un ensemble commercial Leclerc à Avermes, pour une durée de six mois, et pour la création d'un magasin Lidl à Toulon-sur-Allier, pour une durée de trois mois. "Potentiellement 80% du territoire pourrait être mis sous moratoire et cela a été étendu aux extensions et rénovations, ce qui correspond à une grosse partie du développement des acteurs du secteur", déplore Dorian Lamarre.