La loi Climat et résilience de 2021 consacre des développements importants à l’artificialisation des sols (Chapitre III : « Lutter contre l’artificialisation des sols en adaptant les règles d’urbanisme », articles 191 à 226), précisés par des décrets en Conseil d’Etat. Ces décrets présentent, en particulier, la nomenclature des sols artificialisés ou non, qui est analysée ici par Arnaud Bouteille. L’objectif de cet article n’est pas de revenir sur ce point, mais de faire un état de ce que ce dispositif législatif implique en matière de construction sur des sols agro-forestiers.
La réduction de moitié du rythme d’artificialisation des sols
La réduction de moitié de l’artificialisation des sols par tranches de dix ans résulte de l’article 191 de la loi, de façon à atteindre l’objectif national d’absence de toute artificialisation nette des sols en 2050[1]. C’est le fameux : « Zéro artificialisation nette », ZAN. Selon l’article 194 « pour la première tranche de dix années, le rythme d’artificialisation est traduit par un objectif de réduction de la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers par rapport à la consommation réelle de ces espaces observée au cours des dix années précédentes ». Cette disposition s’applique aux documents de planification et d’urbanisme, depuis les schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET), avec la possibilité de territorialisation des objectifs jusqu’aux Plans locaux d’urbanisme (PLU)[2].
Ce n’est pas la première fois que des politiques publiques affichent des objectifs ambitieux de réduction de l’artificialisation des sols. La loi de modernisation de l’agriculture de 2010 définit un objectif de réduction de la consommation des espaces agricoles : « une réduction à terme de 50% de ce rythme apparaît possible » d’ici 2020 (exposé des motifs). La loi « Grenelle 2 » (2010) indique, dans l’article 17, que « le rapport de présentation des Schémas de Cohérence Territoriale (SCoT) présente une analyse de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l’approbation du schéma ». Auparavant, l’Engagement n°50 du Grenelle de l’environnement proposait d’« inscrire dans les documents d’urbanisme l’objectif de réduction de la consommation d’espace ».
L’objectif de diviser par deux le rythme de l’artificialisation des sols est maintenant inscrit dans la loi, et des décrets en Conseil d’Etat précisent cette règle. L’objectif ZAN, répété plusieurs fois depuis la loi biodiversité de 2018, semble maintenant intégré par les parties prenantes. Il faut donc faire l’hypothèse que la loi va s’appliquer mieux que dans d’autres cas.
L’artificialisation des sols selon la loi Climat et résilience
Selon l’article 192 de la loi, « L’artificialisation est définie comme l’altération durable de tout ou partie des fonctions écologiques d’un sol, en particulier de ses fonctions biologiques, hydriques et climatiques, ainsi que de son potentiel agronomique par son occupation ou son usage ». Le législateur se montre ici téméraire. Il donne une définition juridique de l’artificialisation des sols, terme dont il n’y a pas de définition scientifique ni statistique. Sur le plan scientifique, la littérature internationale utilise les concepts d’imperméabilisation des sols ou d’urbanisation. Sur le plan statistique, il y a autant de définitions que d’organismes en charge de la mesure (Cf. ici à ce titre).
Téméraire le législateur ? Mais pas trop. Les fonctions du sol, écologiques et non écologiques, sont abondamment étudiées en sciences du sol. Ce corpus scientifique peut être une base pour préciser la définition de la loi. Le chercheur, que je suis, ne peut que se réjouir que de nombreux collègues, à l’INRAE et ailleurs, travaillent dans ce sens depuis que la loi a été promulguée. Mais, étant moi-même ancien chercheur en économie, je n’ai pas les compétences disciplinaires pour intervenir dans cette élaboration. En fonction des avancées des travaux des spécialistes de sciences du sol, il faudra donner la parole à l’un d’eux pour apporter un éclairage, pour en faire bénéficier les lecteurs de Fonciers-en-débat.
Les décrets d’application : un chantier que n’est pas clos
L’article 192 de la loi indique que « un décret en Conseil d’Etat fixe les conditions d’application du présent article. Il établit notamment une nomenclature des sols artificialisés ainsi que l’échelle à laquelle l’artificialisation des sols doit être appréciée dans les documents de planification et d’urbanisme ». Trois projets de décrets ont été mis en débat public le 8 mars. Deux sont parus, un troisième étant encore à paraître, relatif au rapport local de suivi de l’artificialisation des sols[3].
La première caractéristique que je retiendrai est que ces textes ont été mal reçus par les parties prenantes du monde de la construction, opérateurs publics ou privés et collectivités territoriales. Une partie des critiques formulées se trouve dans l’avis négatif du Conseil national d’évaluation des normes (CNEN) sur les trois projets de décrets[4]. Ces critiques fragilisent les décrets : certaines parties prenantes peuvent s’appuyer sur elles pour demander des modifications des textes.
Artificialisation versus consommation : années 2022 – 2031
Le décret sur les SRADDET indique que « pour la première tranche de dix années, le rythme de l’artificialisation des sols consiste à suivre la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers. L’artificialisation des sols, au sens de la nomenclature du décret qui la présente, se mesure donc par la consommation d’ENAF au cours des dix premières années, la nomenclature du décret, ne prenant effet qu’ensuite. La consommation d’ENAF est définie par l’article 4 du projet de décret encore non publié, qui joue à nouveau sur les termes artificialisation des sols et consommation d’ENAF.
Dans l’attente de ce dernier décret, considérons ici que c’est la consommation d’ENAF au cours des dix années précédentes qui permet de fixer le nombre d’hectares « consommables » durant les années 2022-2031 (ou 2021-2030). C’est là l’interprétation des analystes et commentateurs que j’ai pu consulter. Le nombre d’ hectares « artificialisables » de 2032 à 2041 découlera des hectares artificialisés, au sens de la nomenclature du décret, entre 2022 et 2031. Le législateur a en tête l’opposition entre ces deux données, puisque l’article 1 du projet de décret sur le rapport local demande que soit « explicitées sur la période les évolutions de l’artificialisation des sols et de la consommation des espaces sur tout ou partie du territoire qu’il couvre ».
Cette comparaison porte en germe un second facteur de fragilisation des décrets actuels : selon les résultats, les parties prenantes ou les pouvoirs publics pourront demander d’ici 2032 des modifications des décrets, en particulier de la nomenclature, pour que les deux sources soient plus cohérentes, ou plus conformes à leurs intérêts.
Au total, les textes semblent clairs sur les années 2022-2031. Cela se traduit par la possibilité de constructions sur des terres agro-forestières en nette régression par rapport à la période de référence (25472 hectares par an)[5]. Soit 12736 hectares par an. Dans un groupe de travail des opérateurs de la construction, réuni par le Conseil supérieur de l’Ordre des géomètres-experts (Décembre 2021), « Pour une vision renouvelée de l’habitat individuel », son Président, Jérôme Pascual, estime que « Les règles contenues dans le règlement du PLU (prospect, emprise au sol, etc.) obligent à la réalisation de logements individuels sur des parcelles d’une superficie allant de 600 m² à 1.200 m², alors que ces logements pourraient être développées sur des parcelles de 200 m² à 500 m² dans une logique de sobriété foncière ». Soit une réduction de plus que moitié de la taille des parcelles destinées à l’habitat individuel. Il faut prendre en compte les appartements en immeubles collectifs, les démolitions/reconstructions d’immeubles anciens, les divisions de parcelles (BIMBY), les besoins de locaux d’activité et de la construction de réseaux. Cela réduit les surfaces disponibles pour l’habitat individuel mais, au total, on est loin d’un blocage de la construction[6].
Quid à partir de 2032 ?
Par contre, au-delà de 2031, la fragilité du décret sur la nomenclature, en particulier les contestations émises dès à présent, permet difficilement d’anticiper ce qu’il adviendra dans dix ans. Le décret, dans sa formulation actuelle, est une déclaration d’intention. Son intégration au Code de l’urbanisme donne du poids à cette déclaration. Nul doute que les opérateurs, constructeurs, ménages, etc. en tiendront compte. La question est posée de savoir si ce sera pour se montrer de « bons élèves » ou pour bâtir dès maintenant autant que possible (tant que ce n’est pas interdit) : les comportements des acteurs économiques sont difficiles à anticiper. Malgré cette limite, une analyse aussi fine que possible du contenu de la nomenclature actuelle est utile pour guider les parties prenantes.
Quels effets environnementaux attendre du coup de frein à la consommation d’ENAF ?
L’artificialisation des sols, ou la consommation d’ENAF dans les dix prochaines années, est accusée de multiples maux par les pouvoirs publics. Une circulaire récente du Premier ministre en date du 7 janvier 2022, relative à la mise en œuvre opérationnelle de la loi « Climat et Résilience » précise que « l’artificialisation des sols porte atteinte à la biodiversité, au potentiel de production agricole et de stockage de carbone, ou encore augmente les risques naturels par ruissellement. L’étalement urbain et le mitage des espaces à toutes les échelles, non maîtrisés, éloignent par ailleurs les logements des services publics et de l’emploi, augmentent les déplacements et entretiennent une dépendance à la voiture individuelle ». De nombreux textes antérieurs des pouvoirs publics ont des énumérations plus abondantes.
L’économiste que je suis n’est pas qualifié pour analyser ces effets négatifs. Mais il peut apporter sa pierre au débat. Il existe une règle économique peu remise en cause dans la discipline : à chaque dysfonctionnement des marchés ou externalité négative doit correspondre une réglementation correctrice, prise au plus près de l’effet négatif à combattre. S’il y a deux dysfonctionnements ou externalités négatives, il faut deux politiques correctrices (règle de Tinbergen[7]). Sans cela, il risque d’y avoir des effets induits négatifs sur d’autres plans. Le coup de frein à la consommation d’ENAF est aux antipodes de cette règle : il se présente comme un remède passe-partout.
Pour préciser l’analyse, une nouvelle fois l’apport des sciences du sol est nécessaire. L’évaluation collective de l’INRA et l’IFSTTAR réalisée en 2017 apporte quelques éléments, rapidement formulés dans la synthèse, mais qu’il reste à préciser. L’énumération de cette synthèse montre la difficulté de l’exercice. Retenons, nous dit-elle, que « derrière les chiffres, se cachent deux phénomènes : l’imperméabilisation du sol (surfaces bâties, routes, parkings…) et l’urbanisation (pouvant inclure des espaces végétalisés dans le tissu urbain). Or, un sol imperméabilisé est un sol perdu, sans réversibilité : la biodiversité souterraine et aérienne est affectée par la perte d’habitats naturels, la banalisation et la contamination des milieux et la fragmentation de l’espace. La structure du sol est elle aussi détruite. Toutefois, ces impacts peuvent être atténués par les mosaïques paysagères que constituent les jardins ou espaces verts, plantations d’arbres, façades ou toitures végétalisées. (…) Les impacts de l’artificialisation se manifestent également sur l’hydrologie (ruissellement), la création d’îlots de chaleur, la pollution de l’air, le bruit… Augmenter la qualité de vie en ville améliorerait l’attractivité des zones urbaines, pourrait limiter l’expansion des surfaces artificialisées en zones périurbaines et réduirait les impacts de l’artificialisation. Les impacts de l’artificialisation des sols sur l’agriculture sont modérés en termes de pertes de terres et de capacités productives mais sont très fortement ressentis au niveau local, notamment en zones périurbaines (pression foncière, fragmentation des territoires agricoles, difficultés d’exploitation) ».[8]. C’est à un niveau très local que ces effets peuvent être analysés. Leur généralisation au niveau du pays est hors de portée.
Quels effets économiques attendre du coup de frein à la consommation d’ENAF ?
La division par deux de la consommation d’ENAF dans les années 2020 par rapport aux années 2010 se traduira par une augmentation du prix des terrains à bâtir (sauf si une grande récession modifie le comportement d’achat des ménages). La liaison entre l’offre de terrains réduite et le prix peut être analysée à partir d’un article récent [9]. Il présente un modèle économétrique qui respecte (autant que faire se peut) la condition « toutes choses égales par ailleurs ». Les auteurs estiment la diminution du prix des terrains suite à une augmentation du nombre de permis de construire autorisés. « Une hausse de 1 % du nombre de permis délivrés entraîne une baisse modérée du prix des terrains de 0.3% en moyenne. L’effet, différencié selon le type de construction considérée, croît avec la proximité des zones denses ».
Le modèle permet d’estimer le lien inverse, i.e. l’augmentation du prix suite à une réduction (de moitié durant les années 2020) du nombre de permis autorisés. Une réduction territorialement uniforme[10] de 50% du nombre de nouveaux permis se traduirait, selon le modèle, par une augmentation du prix des terrains de 15% en moyenne. C’est un effet modéré, pour reprendre l’expression des auteurs, mais qui affecte le bien-être des habitants, qu’il s’agisse de ménages accédants ou d’investisseurs si ceux-ci répercutent cette hausse sur les loyers.
Les résultats permettent d’aller plus loin en différenciant cette hausse moyenne du prix selon la densité. Dans l’hypothèse des auteurs, qui est celle d’une augmentation du nombre de permis de construire (PC), « il apparaît pour l’ensemble des mesures de la construction que l’élasticité [du prix au nombre de PC] est supérieure dans les communes du neuvième décile de densité (387 hab./km2) par rapport à celles du premier décile (26 hab./km2), d’environ 0.1 en valeur absolue ». Autrement dit, pout une augmentation de 1% du nombre de PC le prix du terrain diminue de 0,1%.
Dans le sens inverse, qui est celui qui nous intéresse pour estimer les effets d’un frein à l’artificialisation des sols, une même réduction de moitié du nombre de PC va se traduire par un effet haussier sur le prix des terrains dans les zones les plus denses par rapport à des zones plus périphériques. Cela entrainera une localisation plus éloignée des acquéreurs par rapport aux centres urbains. Dans le respect d’un plafond de réduction des droits à construire de 50%, ce plafond pourra être atteint prioritairement en périphérie, le rythme de construction étant réduit de moins que moitié dans des zones centrales denses. L’étalement urbain, au sens de la distance de l’habitat aux centre urbains, sera accentué.
Il faut rester prudent par rapport à cette analyse, qui ne repose que sur un seul article, sans être validée par d’autres travaux. Néanmoins, le chercheur en économie n’a pas d’autre choix que de s’appuyer sur l’existant, c’est-à-dire cet article, en l’attente de démentis éventuels. De plus, la conclusion n’est pas aussi étonnante qu’il semble. Des exemples montrent que certaines politiques ont des effets contraires au but recherché, ou des effets induits non voulus. C’est ainsi que les greenbelts britanniques ont accentué l’urban spawl, en amenant des ménages à « sauter » par-dessus la ceinture verte pour trouver au-delà des terrains moins chers que ceux en-deca de cette ceinture où les sols étaient renchéris [11]. Il en est de même dans certains états aux Etats-Unis où ont été mis en place des frontières de croissance urbaine (UGB). Des ménages sont allés habiter plus loin, dans des comtés sans UGB, moins chers. Dans les deux cas, les ruses des ménages sur les marchés ont inversé les plans des pouvoirs publics. Si, dans notre cas, la réduction des PC se traduit par un effet sur le prix des terrains plus important au centre qu’en périphérie, il en sera de même.
Cette analyse du lien entre l’offre (nombre de PC) et le prix des terrains n’épuise pas la question des effets d’un coup de frein sur la consommation d’ENAF ou sur l’artificialisation future des sols. D’autres effets devraient être introduits dans l’analyse, comme ceux sur la localisation des entrepreneurs, sur la productivité des entreprises (en particulier sur les marchés extérieurs), etc. Autant de points qui sont ignorés par le législateur.
Quel bilan des effets environnementaux et économiques ?
La mesure décidée par le législateur est prise « à l’aveugle ». Elle ignore les effets locaux très différenciés des services éco-systémiques rendus par la Nature à l’espèce humaine (pour en rester à une philosophie anthropo-centrée et non naturaliste du monde) et les effets économiques sur le bien-être des ménages et les dynamiques économiques, eux-mêmes territorialement différenciés. On ne peut pas en conclure, pour autant, que le législateur ne doit rien faire. Mais des recherches doivent être développées pour mieux éclairer ses décisions.
Au total, la définition de l’artificialisation des sols de l’article 192 de la loi Climat et résilience est très générale, le décret d’application d’Avril 2022 sur la nomenclature ne clôt pas le débat. Malgré le progrès des connaissances, de nouvelles recherches sont nécessaires pour éclairer des arbitrages subtils – et locaux – auxquels des pétitions de principe générales et nationales ne peuvent se substituer.
[1] Article 191 : Afin d’atteindre l’objectif national d’absence de toute artificialisation nette des sols en 2050, le rythme de l’artificialisation des sols dans les dix années suivant la promulgation de la présente loi doit être tel que, sur cette période, la consommation totale d’espace observée à l’échelle nationale soit inférieure à la moitié de celle observée sur les dix années précédant cette date. Ces objectifs sont appliqués de manière différenciée et territorialisée, dans les conditions fixées par la loi.
[2] Elle ne s’applique pas au niveau d’un projet. En ce qui concerne les permis de construire, l’article 194 de la loi indique que « Dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la présente loi, le Gouvernement remet au Parlement un rapport proposant les modifications nécessaires en matière de délivrance des autorisations d’urbanisme ». Ce rapport n’est pas paru à ce jour.
[3] Article 206 : « Le maire d’une commune ou le président de l’établissement public de coopération intercommunale doté d’un plan local d’urbanisme, d’un document d’urbanisme en tenant lieu ou d’une carte communale présente au conseil municipal ou à l’assemblée délibérante, au moins une fois tous les trois ans, un rapport relatif à l’artificialisation des sols sur son territoire au cours des années civiles précédentes (…) Un décret en Conseil d’Etat détermine les conditions d’application du présent article. Il précise notamment les indicateurs et les données qui doivent figurer dans le rapport ainsi que les conditions dans lesquelles l’Etat met à la disposition des collectivités concernées les données de l’observatoire de l’artificialisation ».
[4] « Article 1er : Après en avoir délibéré, le conseil national d’évaluation des normes émet, à la majorité des membres présents, un avis défavorable sur les projets de normes susvisés qui lui sont soumis. Cf. cnen-3-mars-2022-deliberations.pdf (interieur.gouv.fr).
[5] Le calcul porte sur 2011-2020, l’année 2021 n’étant pas encore disponible. DOM compris.
[6] Sur cette question voir ici l’entretien avec Alain Trannoy de janvier 2022 .
[7] La règle de Tinbergen est une règle de politique économique, selon laquelle pour toute politique économique ayant des objectifs fixés, le nombre d’instruments doit être égal au nombre d’objectifs visés, sans quoi la politique risquera d’échouer.
[8] Béchet et al., Sols artificialisés et processus d’artificialisation des sols : déterminants, impacts et leviers d’action. Synthèse du rapport d’expertise scientifique collective, Ifsttar-Inra (France), 127 p.
[9] Ay, J.-S., Cavailhès, J., Hilal, M. & Le Gallo, J. (2018). Délivrer des permis de construire pour diminuer le coût du foncier ? Une estimation par la demande de terre constructible en France. Economie et Statistique, 500-501-502, 45–67.https://doi.org/10.24187/ecostat.2018.500t.1945
[10] La loi permet des différenciations territoriales, qui ne sont pas intégrées au raisonnement présent.
[11] Geoffrey Caruso, Jean Cavailhès, Formes paysagères dans les modèles théoriques d’économie et de géographie urbaines, Editions QUAE, 2011.Voir également les propos de Paul Cheshire dans le séminaire FED du 10 mars 2022.